开放编年史 | 2013:自贸区搅动一池沸水

理性·建设性

风起于2013年1月27日:上海市政府就试点建立自由贸易园区向国务院提交申请。

编者按:1978年至2018年,是一段我们曾经以不同年龄积极参与的历史,一个我们曾经以不同角色生活在其中的真实世界。我们曾经驱散阴霾,信心百倍;我们曾经备受挫折,心灰意冷。但是最终,我们没有迷失方向,我们勇敢地迈进了一个新的时代。
纪念改革开放40周年之机,恰好为我们提供了一个沉思的时刻,使我们可以回望历史深处,记录荣与衰、权衡利与弊、评议长与短、分析得与失,从而得以探寻那些隐藏在表象之下的、牵系国运进程的变革力量。
相对于这一持续40年的大变局,40篇巨细混杂的文章着实难以再现其全貌,甚至配不上这一段空前绝后的历史。然未有涓涓细流,何来历史长河之奔涌?哪怕是还原一部分记忆,也有助于我们从历史中汲取力量,将改革推向新的境界。
张文扬/文
2018年5月11日,风暖天晴,上海一年四季中最宜人的时节。沉睡的城市喧嚣起来,公交、地铁、轮渡和车辆向上海的中心输送着源源不断的人流。黄浦江畔的陆家嘴金融贸易区,高楼林立的景象不仅吸引着世界各地的游客,也吸引着众多的外资企业和金融机构。而在不远处的中国(上海)自贸试验区,五颜六色的集装箱已堆放齐整、蓄势待运。
地处长江东西运输通道与海上南北运输通道交汇点的上海港,是中国参与国际经济大循环的第一口岸,其一举一动在中国的发展中,意义非凡。
到2013年的时候,上海港集装箱吞吐量已位居世界第一。也正是那一年,中国大陆首个自贸区——中国(上海)自由贸易试验区在上海挂牌成立,试图将上海、将中国的改革开放带入一个新的时代。

风起于2013年1月27日:上海市政府就试点建立自由贸易园区向国务院提交申请。
对于2013年上海再次向“自贸区”发起冲锋,上海财经大学自由贸易区研究院院长赵晓雷的解释是,虽然国际机构在对全球自贸区进行统计和评估的时候,已经把上海的一些海关特殊监管区(如保税区、综保区等)列入统计,但中国的海关特殊监管区与国外自贸区相比,在贸易自由化便利化和投资自由化方面依然存在差异。
以上海外高桥保税区为例,对于走过21世纪第一个十年的海外高桥保税区而言,迫在眉睫的问题是:在已经占据全国所有海关特殊监管区50%的贸易进出口量的基础上,如果想要寻求进一步发展,“量”还能扩张吗?怎么扩张?
事实上,对于乘近代开放之风而生的上海,对开放有着天然的亲近感;对开放的象征——自贸区,更是心心念念已久。
早在1990年上海外高桥保税区诞生之初,虽然其所采用的规范与国际通行的自由贸易区惯例存在较大差异,但还是使用了Free Trade Zone(自由贸易区)的译法。2005年之后,上海与深圳、天津、成渝地区先后都向国务院及各部委提交了关于将保税区转型自由贸易(园)区的建议。
2009年,上海浦东区政府找到中国生产力促进协会,委托其起草了一份题为《关于中国在浦东建立自由贸易区设想》的报告,并提交国务院,得到时任国务院总理温家宝的批示。2011年10月,上海举行“2011年世界自由贸易区大会”,正式向外界宣布了上海综合保税区要率先转型成为自由贸易园区的“野心”。
但要想自贸区的梦想照进现实,仍需等待“条件成熟”。
转机在2013年来临。
这年的3月28日,全国“两会”闭幕不久,刚刚走马上任的新晋总理李克强到上海外高桥调研考察,期间,提出了上海探索自由贸易区。
“30年前,波澜壮阔的改革首先是由沿海开放的经济特区带动的。今天看来,用开放促进新一轮改革,依然有很大的空间和动力,而在这种开放的过程中,改革将释放巨大的制度红利。中国走到了这一步,就该选择一个新的开放试点,上海完全有条件、有基础试验这件事。”李克强对陪同的上海市主要领导说。
在国务院发展研究中心副主任隆国强看来,新一届中央政府之所以力推自贸区,主要是基于对外开放和改革两个宏观背景:2008年全球金融危机后,外部市场没有那么繁荣,制造业跨界转移的高潮成为过去,特别是劳动密集型产业转移的高潮过去了——这就要求中国探索怎么能够在对外开放方面开创新局面、在全球竞争中形成新的优势;并通过进一步扩大开放,对涉外经济体制进行调整——包括对外资管理的方式、外资准入的管理、法律法规的调整——进而延伸到国内的体制机制改革。
也因此,中央更在意的是,自贸区在对外开放、对内推动政府体制机制改革的探索作用,而非单纯的经济增长。
据时任上海市委副书记、市长杨雄回忆:“当时他(总理)一再问我,上海是不是要改革?我说是,态度表得非常坚决,我说我们没要政策,我们要改革……当时总理强调,一定要把改革放在第一位,制度创新放在第一位”。
在中央与上海的双重推动下,迁延多年的上海自贸区,终于呼之欲出。
自总理考察之后,经过半年的紧张筹备——起草方案、获得全国人大常委会授权暂停《外资法》在自贸区的实施等——9月29日,中国(上海)自由贸易试验区正式挂牌:自贸试验区涵盖上海外高桥保税区、上海外高桥保税物流园区、洋山保税港区以及上海浦东机场综合保税区,共计28平方公里。
根据国务院印发的《中国(上海)自由贸易试验区总体方案》,在这28平方公里内,通过围网,形成“境内关外”的管理格局:先行先试,以开放促改革、促发展,率先建立符合国际化和法制化要求的跨境投资和贸易规则体系,成为我国进一步融入经济全球化的重要载体,“力争经过两至三年的改革试验,建设具有国际水准的投资贸易便利、货币兑换自由、监管高效便捷、法制环境规范的自由贸易试验区”。
“一是制度创新,再就是新的开放。”上海市决策咨询委员会副主任、原上海市政府发展研究中心主任周振华告诉经济观察报,“所以,既不给特殊优惠政策,也不搞低税收。”

作为经济开放自由的象征,自贸区的概念甫一出台,即在市场上引发疯狂——即便很多人尚不清楚自贸区究竟是什么,但他们将自贸区视作中国进一步改革决心的写照,将其视为继深圳特区成立、浦东开发之后的国家又一次开放红利;国外自贸区的实践——人流、物流、资金流的自由进出,则让他们对上海自贸区有着太多的期待、猜测与想象。
火爆的情形在自贸区9月29日挂牌前就开始了。
整个2013年9月,有600多个企业注册名称获得工商核准。根据自贸区新政,如果这些企业符合试验区备案制条件,即有望入驻试验区——这一数量相当于外高桥保税区一年的新增企业数。
10月8日国庆长假结束后,外高桥的自贸区综合服务大厅开始呈现人山人海的局面:每天早晨8点半,大厅门外等待注册的人员队伍就已排到了大厦拐角、队伍必须拐弯排;9点办公开门前,等候者已有近百人。而那些在当天上午10点后、下午3点后到的人,很可能根本拿不到窗口的取号。据自贸区管委会当时的介绍,10月8日开始,在自贸区综合服务大厅办理注册的企业每日都有“550家以上、近600家”。
“从10月1日到7日,每天自贸区都人满为患:在我们的大厅里待不下,就待在我们的广场;在广场待不下,就在沿街的马路上坐着……都是来咨询的,还有一些是来办理手续的。”2013年10月13日,在复旦大学一个关于自贸区的论坛上,时任中国(上海)自贸区管委会副主任简大年感叹,“自下而上的热情充斥着整个自贸区”。
那些因抢购黄金而令人侧目的“大妈”,甚至愿意花5000元去购买一本有关自贸区的资料汇编,也愿意花2万元的年租金去自贸区注册公司——没有在自贸区经营业务的渠道、也不打算实际运营公司,更不了解自贸区的未来,她们只是想在自贸区“占一个坑”, 希望将来租金跳涨后,将手中的“壳公司”进行转让,以赚取其中的差价。
作为上海自贸区开发主体中的唯一上市公司,外高桥在不到一个月的时间里市值翻一番!
不过,与这些市场反应相比,来自中国其他地方政府的对自贸区的反应,则激烈的多。

中国(上海)自贸试验区的火爆,犹如投石深潭,搅动中国区域竞合的一池沸水。
在上海自贸区消息公布、正式方案公布前,就先后有青岛、天津、重庆、广东、宁夏或公开或犹抱琵琶半遮面的表示,要申请成立自贸区;在其方案公布后,武汉也加入意图申请自贸区的牌局。
而紧邻上海的江苏、浙江,更是担心上海的自贸区会造成“虹吸效应”:上海自贸区赋予企业的国际化运营、贸易便利化、金融自由化等优惠政策,会直接促使有海外业务的企业更愿意将一些总部功能放到上海,从而对当地扩大招商引资和进出口形成影响。
甚至更远的香港、新加坡,亦担心上海自贸区对其形成影响。亚洲首富李嘉诚曾公开表示,上海自贸区将在短期内对香港产生巨大影响,包括对金融服务业的影响。一旦人民币能够自由兑换,对上海发展将更加有利。他强调,“如果香港不急起直追,便会落后于人。”
自然,“急起直追”、要求设立自贸区成了各地的当然议题。
2014年3月上旬的全国“两会”,成了竞逐自贸区的主战场:在全国“两会”召开前,全国除港澳台之外的31个省、自治区、直辖市中,除去先行试点的上海,27个地区明确提出设立自贸区,只有北京、山西、青海三地尚无计划;而来自以上27个地方的全国人大代表、政协委员,在全国“两会”上,通过提案、议案或当面汇报的方式,表达在当地设立自贸区的意愿,以期获取中央高层的更多重视。
2014年3月5日,时任重庆市市长黄奇帆在北京的“两会”上,建议国务院和有关部门支持重庆设立自由贸易园区。黄奇帆话音甫落,全国人大代表、四川省商务厅厅长谢开华向媒体宣称,与重庆毗邻的成都也正在向中央申报“内陆自贸区”。
同日,时任广西壮族自治区党委书记彭清华在广西代表团全体会议中表示,希望国家支持广西规划建设北部湾自由贸易港区试点。彭清华打出了广西对东盟的合作牌,认为北部湾应该是具备这方面条件的,也有一定的代表性,希望国家优先考虑。
在辽宁代表团开放讨论上,时任辽宁省长陈政高表示,希望国家批准在大连设立自由贸易区。他说,2013年国务院在上海设立自贸区是中国新一轮对外开放的开始,辽宁一直是经济大省,但近年来经济增长全国排名下滑,主要是因为开放落后于南方,“至少晚5—10年”。因此,“这一轮开放的‘班车’,辽宁无论如何得上去,无论如何不能落下。”
至于天津、广东、福建这些本来就更有开放尤其的地区,谈起自贸区更是当仁不让。
“现在的关键是,大家都觉得这是个政策,我的拿,但这个政策到底是什么,还没有真正划分清楚。”时任国务院发展研究中心办公室主任隆国强认为:各地纷纷希望上马自贸区,主要是基于两方面的原因:一是期待通过设立自贸区所进行的开发与改革,来为当地经济发展创造新的红利;二是,无论这些地方是否真正理解自贸区,尽管上海自贸区也并没有给予优惠税收政策,但是自贸区先行先试的权利,对于各地来讲,仍然有吸引力。
在各地“眼红”、忧虑引发的强势博弈之下,国务院总理李克强要求,“要建设好、管理好中国上海自由贸易试验区,形成可复制可推广的体制机制,并开展若干新试点”。
2015年4月,国务院公布广东、天津、福建三地的自贸区的总体方案,以及上海自贸区改革开放方案。随后第二天,广东、天津、深圳三地的自贸区统一正式挂牌成立。
2017年3月30日,国务院正式印发了《中国(辽宁、浙江、河南、湖北、重庆、四川、陕西)自由贸易试验区总体方案》,第三批自贸区名单终于揭晓,中国自贸区建设形成“1+3+7”的新格局。

时隔5年,尽管与大妈们的期待渐行渐远,自贸试验区依然是中国在全球贸易格局棋盘下突围的重要一子。
面临国内外经济下行压力,上海自贸试验区的目标是要逆势而上:这块 “试验区”,以上海1/50的土地,创造出了上海42%的外贸总值;2013年至今的5年时间里,上海自贸试验区新设企业增至5.2万家,共有企业8.7万家,其中新设外资企业达9450家。
在推进外商投资管理体制改革、试行负面清单管理模式、国际贸易单一窗口等方面,上海自贸区有很多个“第一”:第一个符合国际规则的国际贸易“单一窗口”、第一个联通境内外资本市场的自由贸易账户、第一份打破“玻璃门”“弹簧门”的“证照分离”改革清单等。
“按照自贸试验区的功能定位,应该讲,上海自贸试验区还是取得了一些成绩,特别是在制度创新方面,按照准入前国民待遇,搞了3个版本的负面清单,虽然还和国外的负面清单有差距,但毕竟是从正面清单走向了负面清单,跨出了实质性的一步;另外是制度改革——证照分离、事中事后监管,也进一步和国际接轨,是一种新的探索;贸易便利化方面也采取了一些措施——改进了原来的通关检验。还有,就是开放了一些领域:包括全资医疗机构、IT账户、‘沪港通’等等。”上海市决策咨询委员会副主任、原上海市政府发展研究中心主任周振华总结,虽然也存在一定的问题,“应该讲,这些还是达到了预期的目标和效果”。
其中,最亮眼的莫过于投资贸易的负面清单管理模式内容。所谓负面清单管理模式,相当于投资领域的“黑名单”,列明了企业不能投资的领域和产业。这种模式的好处是让外资企业可以对照这个清单实行自检,对其中不符合要求的部分事先进行整改,从而提高外资进入的效率。但在彼时的中国,对外资进入目前依然实行政府审批制。这使外资企业很不适应,常常在审批过程中陷入扯皮,降低了外资进入的效率。
2013年9月29日,上海市政府在自贸试验区率先对外商投资准入实施负面清单管理模式,拿出了中国的第一份负面清单。
据上海财经大学自由贸易区研究院院长赵晓雷介绍,在建设初期,雄心勃勃的上海自贸区制定外商投资负面清单是对标美国,工商登记改革对标中国香港,口岸效率对标新加坡。
此后的五年里,负面清单的限制性措施由190项缩减至95项,并覆盖现有的11个自贸试验区。进一步扩大开放的领域包括采矿业、制造业、交通运输业、信息和商务服务业、金融业、科学研究和文化等。
这甚至为当时中国的国际经贸谈判提供了技术支持。2013年7月,从2008年就开始的中美BIT谈判终于以“准入前国民待遇加负面清单”的模式进行了实质性谈判。2015年中美BIT谈判进入关键阶段,当年6月,双方首次交换负面清单,并开始负面清单谈判。
2018年3月,上海自贸区发布“自贸区卓越指数”指标体系。5月,这套依据世界自由贸易区组织的“未来自贸区计划”来设计的指标体系受到了国际认可,其中,营商便利、经济贡献这两个纬度的内容得到了世界自由贸易区组织的借鉴和采纳。
不过,周振华也坦陈,自贸区“试验到一定程度,就受到一定的局限,再进一步的制度创新已经不能局限在一个自贸试验区”。比如,商事登记制度改革,在一个小区域里做,没用,因为企业是流动的。有些开放措施,也不能局限在一个区域,否则没法进行压力测试。
而商务部研究院外资研究部主任马宇在上海自贸区成立之初就告诫,设立中国(上海)自贸区的战略意图虽被概括为“以开放促改革”,但设立自贸区这一战略举措本身却是延续多年的“以地方试验探索改革经验”的改革路径的延续、甚至是依赖;而过往数年,中国大量设立各类先行先试改革试验区效果不彰、甚或无疾而终的经历在在表明:改革越到后期,越需要自上而下的改革和推动;此时,再一味地让地方试验,有可能在央地博弈中白白浪费时间,成为事实上的延缓改革之举。

2018年,全球经济面临着贸易政策改变、全球金融环境突然恶化以及地缘政治局势的日益紧张。中国也面临着新的挑战。
这一年,自贸区试验即将年满5年,中国的改革开放也迎来40周年,下一步将如何扩大开放?
2018年4月13日,人们获得了答案——习近平主席在庆祝海南建省办经济特区30周年大会上宣布,设立海南自由贸易港。
自由贸易港是设在一国(地区)境内关外、货物资金人员进出自由、绝大多数商品免征关税的特定区域,是目前全球开放水平最高的特殊经济功能区。相较自贸试验区,自由港是全方位的开放,包括货物流通、货币流通、人员流通、信息流通,以及法律和监管方面的全方位变革——自由港内所实行的那套规则,一定是围栏外不可复制、不可推广的,否则就不叫自由港了。
上海也在考虑由自贸区向自由港升级。
“自由港到底怎么弄、圈子画多大,关键看这个自由港是什么模式、什么功能定位:如果仅仅是转口贸易、离岸贸易,那不用圈很大(地),就港口、机场附近圈一点——这么弄,保税区也可以做,就没有意义了。”周振华的建议是,上海自由港应该是一个综合性的自由港的发展模式。
这一次,自由港能真正为中国翻开新的一页么?


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