中国外汇丨创造更有吸引力的投资环境

作者丨屠新泉 曹鸿宇对外经济贸易大学中国WTO研究院来源丨《中国外汇》2018年第9期 要点 面对中国当前的外商投资环境现状以及未来经济发展的需要,我国并未固步自封,而是采取了积极…

作者丨屠新泉 曹鸿宇对外经济贸易大学中国WTO研究院
来源丨《中国外汇》2018年第9期

要点
面对中国当前的外商投资环境现状以及未来经济发展的需要,我国并未固步自封,而是采取了积极主动的应对思路,多管齐下加速推进国内市场开放和投资环境优化的进程。

进入2018年,我国的改革开放事业迎来了第40个年头。在40年的发展实践中,积极利用外资作为我国对外开放国策的基本环节,为我国营造互利共赢的开放格局打下了重要基础。通过不断提高市场开放水平,实施投资便利化措施,优化营商环境,我国快速成长为全球跨境投资的主要目的地之一。
外商投资的流入不仅为我国的经济增长充盈了资本来源,同时还有效带动了对外贸易,增加了就业,为我国经济规模的扩大和经济增长质量的提升做出了重要贡献。国家发展改革委发布的数据显示,目前在华外资企业实现的进出口额、工业产值、缴纳税收、吸纳就业分别占到全国整体近1/2、1/4、1/5、1/10的比重。外资企业在扎根中国市场的过程中,也对我国企业和产业的发展产生了显著的溢出和示范效应。通过引进、吸收相关生产技术、管理经验、高素质人才和商业模式,我国产业的市场竞争力获得了强化提升。同时,我国日益齐全的制造业部门布局和快速扩张的消费市场,也为外资企业的生产和销售提供了良好的环境:中外之间真正实现了互利共赢。
未来,中国对外开放的大门不会关上,只会越开越大。这就需要中国能创造出更有吸引力的外商投资环境,以支持进一步扩大开放。

外商投资环境的变迁

梳理改革开放过程中我国吸引外资的实践经历可以发现,在外国资本持续流入的过程中,我国的外商投资环境也在不断发生变迁,并且呈现出明显的阶段性差异。改革开放伊始,我国即有意识地调整开放政策,希望通过鼓励外资进入改善中国的经济发展状况,但取得的成效有限。一方面,建国之后国内经济长期处于封闭状态,外商资本对于中国的国情了解甚少;另一方面,我国的经济状况尚处于恢复发展阶段,市场化水平偏低,工业基础薄弱,对于外商投资的管理规范尚未成型,外商投资软硬件环境并不理想,因而大多数外商资本对中国市场持观望态度,顾虑重重。1992年邓小平南巡讲话后,我国的外商投资环境开始有了快速改观。全国各地区掀起了招商引资的热潮,通过大力发展建设交通、邮电、能源等项目,为外资进入提供了有利的基础设施条件;同时,通过完善法律治理框架、改革行政机构、实施良好的宏观经济政策,使投资软环境获得了极大地改善。除此之外,在实践中各地区还通过在经济特区、保税区、高新技术区、开发区等“试验田”设置特殊政策和优惠条件来吸引外资,使进入中国的外资企业往往能享受超国民待遇。但与此同时,政策对外资本身的能力要求和活动领域也设置了较大的限制,如产品国产化要求、技术转让要求、满足当地成分比重等。可以说这一阶段的外资引入主要为达到特定的经济发展目标服务,如提高就业、发展对外贸易等。这使得在国内的外商投资环境的构建上,具有了浓重的计划调控色彩。
2001年,中国正式加入世界贸易组织。以此为节点,中国在吸收外资方面的行动进入了一个新的阶段。这一时期我国在改善外商投资环境方面付出了诸多努力。市场开放方面,进一步放宽了外资进入的范围,对于服务行业的外资开放步伐加速;在营造良好的投资的法治和政策环境方面,投入相当的精力,通过清理对外投资监管方面的相关政策措施和地方性法规,充分履行了入世承诺,使国内投资治理做法与WTO框架下标准相一致。与此同时,面向外资的优惠待遇政策逐渐退出,各地各部门更加重视以市场化的方式引入外资。近几年,中国通过自由贸易试验区建设、对外投资协定谈判等方式,积极推进负面清单加准入前国民待遇原则,开启了新一轮的外商投资开放进程。随着外商投资环境的日趋稳定、透明,中国的外资流入规模实现了突飞猛进的扩张。自1992年以来,我国吸引外资规模一直居于发展中经济体首位;2008年后,更是始终保持在全球前三位的水平。
从外商投资环境的变迁历程可以看出,中国在改善外商投资环境方面遵循着由局部至整体、由较为严格的管限到自由宽松的引导的实践思路。地理视角的外资流入从节点城市起步,进一步发展至区域层面,最后带动全国范围开放。在行业层面,最初是面向特定产业开放并为外资提供超国民的优惠待遇,而后逐步形成普惠制的外商投资市场,同时根据产业发展需求对外资进入加以引导。政策方面,外资治理版图由“边境内”延展至“边境上”,国内与国际投资市场日益融合。

外商投资环境仍需改善

总体而言,我国在改善外商投资环境方面,取得了显著的成效,无论是基础硬条件和制度软环境,都较过去有了明显的提升。联合国贸发会议发布的《2017年世界投资报告》显示,我国是全球最具吸引力的投资市场之一。更加难能可贵的是,我国投资环境仍处在优化改进的轨道当中。放眼全球,我国完整的生产制造体系和优良的基础设施条件,为吸引外资构筑了巨大优势;而庞大的消费群体和潜在的增长空间,则为外资流入提供了持久的动能。中国对外资的吸引力逐渐由成本驱动向全方位综合驱动转变。
但横向比较来看,中国的外商投资环境在世界范围内所处的位置并不靠前。世界银行最新发布的《2018年营商环境报告》对全球190个经济体的营商环境情况进行了衡量,中国的营商环境评分排在全球第78位。这一位次不仅远低于美国等西方发达国家以及日本、韩国等东亚经济体,甚至还排在了印度尼西亚、乌克兰等发展中经济体之后,且多年来位次变化不大,表明营商环境没有得到明显改善。比如,土地、能源等生产要素供应成本相对较高,税收和中小企业保护等政策措施较其他大国有一定差距。除此之外,诸多外资企业还对相关政策不透明以及针对外资企业的差别对待等情况颇有微词。中国美国商会发布的《美国企业在中国2017年度白皮书》中,提到了美国在华企业日常经营中所面临的最大挑战是政策法规环境的不稳定和不透明。中国欧盟商会发布的《欧盟企业在中国建议书2017/2018》中也指出,一些模棱两可的法律法规、繁多的行政管理措施等,给外资企业在华经营设置了监管障碍,同时本土企业和外资企业的差别待遇以及双边市场准入待遇的不对等,也在一定程度上限制了外资的流入。这些情况反映出中国的外商投资环境还有不小的改善空间。
近些年,伴随着中国产业的调整升级,外商投资结构也发生了深刻的变化。一方面,中国市场上的企业劳工投入不断攀升,中国在人力成本方面的比较优势不再,劳动密集型产业积累的外商投资出现了外流趋势;另一方面,资本和技术密集型产业成为主要的发展领域,产业布局方向朝着“微笑曲线”的两端攀升,对于外资的需求也朝着高附加值、高新技术方向演变。未来,中国需要进一步提高引入外资的质量,获得更多的优质的国际资本,使外资与中国经济协调互补达到更高的水平。与之相应,这对外商的投资环境也提出了新的要求。

多管齐下营造良好的投资环境

面对中国当前的外商投资环境现状以及未来经济发展的需要,我国并未固步自封,而是采取了积极主动的应对思路,多管齐下加速推进国内市场开放和投资环境的优化进程。在博鳌亚洲论坛2018年年会开幕式上,国家主席习近平明确提出了要加强同国际经贸规则对接、完成修订外商投资负面清单工作、全面落实准入前国民待遇加负面清单管理制度等改革举措,来创造更具吸引力的投资环境,进一步扩大开放。他指出,“投资环境就像空气,空气清新才能吸引更多外资”,以形象的比喻阐述了营造良好投资环境的重要性。过去几年,中国在治理空气污染方面所付出的努力与成效斐然。我们同样有理由相信,中国政府治理投资环境的决心会带来一个更加美好的前景。
为了营造更加友善、公平、透明的外商投资环境,可以尝试从以下几点入手。
第一,要破除意识上的封闭和模糊。要十分明确,引入外资是为了从全球视角下配置资源,拓展市场的选择空间。在对外资监管方面要摒弃限制性思想的先入为主,拓宽视野,基于国家实际情况确立清晰、完整的产业开放框架。就当前的情况而言,要着重关注新技术领域的外商投资,并结合生态环境保护、优化资源利用效益等可持续发展的目标做出长远规划。
第二,进一步改善不同地区、行业的投资环境,促进外商投资全局协调性发展。我国目前的外商投资环境整体可概括为“东部靠近前沿,中西部基础薄弱;一般制造业普遍开放,高新制造业和服务业开放滞后”。对于接受外资时间较久、规模较大的东部地区,下一步要朝着吸引高端制造产业和现代服务业迈进;而投资环境较为落后的中西部地区,则要重点补齐硬件基础设施短板,同时适当予以政策倾斜,缩小与东部地区的差距。行业部门方面,需要进一步扩大外资的投资范围,提供更多的投资机会,全面、有效落实准入前国民待遇加负面清单管理制度,让外资更好地为中国产业转型服务。
第三,改革、完善外商投资管理规范和机构设置,为外资提供更加友好的制度环境。事实上,这一问题是目前困扰在华外企日常经营的最大难题。因此,未来要强化政策的透明度和公开性,提高行政效率,对内外资企业一视同仁,践行非歧视原则,消除外资企业因不公平对待产生的不满。同时,还要加强知识产权保护,完善知识产权相关立法,并加大执法力度,激发包括外资企业在内的所有经济主体的竞争活力。
第四,通过多方面渠道加强同国际经贸规则的对接,逐步构建高水平的投资治理环境。国内规则和实践方面,要积极开展自由贸易港等创新实践来培育、提高对外来投资的综合管理水平,并探索建立与高标准的国际投资规则相匹配的法治体系;国际规则方面,继续坚持多条线并举的投资规则体系谈判和构建思路,从多边、区域和双边各个领域展开行动,重点突破,积极谋求国际投资治理体系中的话语权,引导达成共赢的投资规则体系,为中国吸引外资营造有利的国际环境。同时要关注、追踪“竞争中立”“数据流动”“投资争端解决”等“21世纪新议题”,结合中国构建新型大国关系、推进国内产业改革升级等自身利益的需要,适当地调整对国际投资规则的主张。通过国内规制与国际规则的良性互动,全面推进外商投资环境优化升级。
当前,全球背景下的跨境投资环境发展趋势并不理想,逆全球化甚嚣尘上。以美国为首的部分发达国家经济体开历史倒车,采取各种各样的保护主义措施封闭本国市场、排斥外部要素。这样做显然与全世界的经济发展和全人类福祉的提高背道而驰,也是对国际社会的极不负责任。在这种情况下,中国始终高举开放的大旗,身体力行地融入全球化发展,以更加友善的态度欢迎外来资本进入中国市场,带动更多的经济主体共享开放发展福利,实属难能可贵。面对逆全球化浪潮,中国以中流击水之志砥砺向前,在历史见证下,改革开放事业终将创造更大的辉煌。

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