国外金融监管的发展趋势及其对我国的启示

胡琴律师简介
北京市尚公律师事务所律师,兼任“尚公金融观察”公众号主编。金融学博士,先后攻读了经济法、国际商务、金融学三个专业。
执业领域:金融争议解决、证券基金、并购重组、互联网金融、财富管理和信用管理。
手机号:15010251393
此文系本人原创文章,首发于2008年11月。十年弹指一挥间,历史洪流滚滚向前。旧文重温,时过境迁,不胜感慨。
[摘 要] 20世纪90年代以来,频繁发生的金融危机使得金融监管成为世界各国关注的重大热点话题。本文认为,当前国外金融监管呈现出分业监管向混业监管过渡、监管法制趋同化、注重风险监管和创新监管,兼顾外部监管、内控机制和同业自律,以及金融监管日益国际化的发展趋势。国外金融监管的这些发展趋势对完善我国当前金融监管提供了许多有益的启示。
[关键词] 金融监管 发展趋势 混业监管 风险监管 内控机制
金融监管的理论基础来源于微观经济学的市场失灵理论,即:金融市场并非完美,金融市场的诸多缺陷使得市场机制依靠自身力量无法克服,从而必须依靠政府的金融监管以克服市场缺陷。从国外发达国家的金融监管实践来看,其大致经历了从严格的金融管制到放松管制,再加强管制到再放松管制的过程,并呈现出诸多引人注目的发展趋势。下文将对国外金融监管的发展趋势进行介绍,以期通过借鉴国外先进的监管理念,对完善我国的金融监管提供一些有益的启示。
一、国外金融监管的发展趋势
(一)金融监管体制由分业监管向混业监管过渡 
近年来国外金融业纷纷实行混业经营,功能型监管思想也得以广泛传播,各国金融监管体制呈现出向部分混业监管或完全混业监管的模式过渡的趋势。英国的大卫T·卢埃林教授在1997年对73个国家的金融监管组织结构进行研究,发现有13个国家实行单一机构混业监管,35个国家实行银行、证券、保险业分业监管,25个国家实行部分混业监管,后者包括银行证券统一监管、保险单独监管(7个);银行保险统一监管、证券单独监管(13个)以及证券保险统一监管、银行单独监管(3个)3 种形式。
(二)金融监管法治日益趋同化
近年来,国外金融监管法治呈现出趋同化的发展趋势,即:各国在监管模式及具体制度上相互影响、相互协调而日趋接近。就监管风格而言,世界上大致有两种模式:英国模式和美国模式。英国模式以行业自律为主,法治监管为辅;美国模式则以法治监管为主,行业自律为辅。英国模式的金融监管机构在履行监管职责时往往借助道义劝说和君子协定等来达到目的;而美国模式的金融监管机构则往往以法律法规为依据,进行规范监管。但自20世纪70年代以来,两种模式出现了相互融合的趋势,即英国不断走向法治化,注重法治建设;而美国则向英国模式靠拢,不断放松管制的同时增强监管的灵活性。
(三)注重风险监管和创新业务的监管
从监管内容看,国外金融监管的监管重点实现了两个重大转变:
1.从注重合规性监管向合规性监管和风险监管并重转变
过去监管当局一直将监管重点放在合规性方面,认为只要制定好市场游戏规则,并确保市场参与者遵照执行,就能实现监管目标。但合规性监管的市场敏感度较低,不能及时反映银行风险,相应的监管措施也滞后于市场发展,因此,国际银行监管组织及一些国家的监管当局相继推出一系列以风险监管为基础的审慎规则,如巴塞尔银行监管委员会发布的《有效银行监管核心原则》、《利率风险管理原则》等,实现了合规性监管向合规性监管和风险监管并重转变。
2.从注重传统银行业务监管向传统业务和创新业务监管并重转变
随着金融市场的不断发展,金融创新产品层出不穷,如金融衍生产品交易、网上银行交易等创新业务,它们在增加收益的同时也增大了风险,且更易扩散,对金融市场的冲击也更加直接和猛烈。因此,只注重传统银行业务的监管已经不能全面客观地反映整个银行业的风险状况,只有“双管齐下”,传统业务和创新业务的监管并重,才能有效地防范和化解银行业的整体风险。
(四)兼顾外部监管、内控机制和同业自律机制
金融监管机构的外部监管固然重要,但是金融机构自身的内部控制却是有效实施外部金融监管的前提和基础。外部金融监管的力量无论如何强大,监管的程度无论如何细致而周密,如果没有金融机构的内部控制相配合,其监管效果往往事倍功半。近年来,巴林银行、大和银行以及住友商社等一系列严重事件的发生均与其内控机制的缺陷或执行上的不力有着直接关系。这使得各国监管当局和国际性监管组织开始对银行的内控机制问题给予了前所未有的关注。此外,金融机构同业自律机制作为增强金融业安全的重要手段之一,也受到各国普遍重视。以欧洲大陆国家为代表,比利时、法国、德国、卢森堡、荷兰等国的银行家学会和某些专业信贷机构的行业组织都在不同程度上发挥着监督作用。
(五)金融监管日益国际化
随着金融国际化的发展和不断深化,各国金融市场之间的联系和依赖性也不断加强,各种风险在各国之间相互转移、扩散,譬如1997年7月爆发的亚洲金融危机就蔓延到了许多国家,使整个世界的经济都受到了强烈的震动。很显然,金融国际化要求金融监管也随之国际化。因此,各国致力于国际银行联合监管,如巴塞尔银行监管委员会通过的《巴塞尔协议》统一了国际银行的资本定义与资本率标准。各种国际性监管组织也纷纷成立,并保持着合作与交流,各国对跨国银行的监管也趋于统一和规范。
二、对我国金融监管的启示
就目前而言,我国金融市场还很不健全,金融监管也存在诸多缺陷,毋庸置疑,上述国外金融监管的发展趋势及其先进的监管理念对完善我国当前的金融监管提供了以下许多有益的启示:
(一)改分业监管为分业监管和统一监管相结合
我国当前实行的是银监会、证监会和保监会分别监管银行业、证券业和保险业的分业监管体制,这种监管体制曾经适应了我国金融业分业经营的状况,但随着我国金融业的发展,分业经营的模式呈现出很多弊端,突出表现在银行资产项目过于集中、券商融资渠道不畅、保险资金投资效益低下。于是,管理层逐渐放松了管制,如允许券商进入银行间同业拆借市场,允许保险基金以购买投资基金形式进入股市以及允许券商股票质押贷款等,这表明我国金融业已呈现出混业经营的趋势。同时,一些金融机构开始仿效国外,以控股的方式实现业务的扩张,如光大集团和中信集团就集银行、证券和保险业务于一身。考虑到国外金融混业经营对我国金融业所带来的冲击,我认为,我国应对金融监管组织结构进行适当改革,改分业监管为分业监管和统一监管相结合,以适应已经变化的金融形势。例如,成立国家金融监管局作为监管的权威机构,原专业监管机构仍然负责各自领域的监管,但国家金融监管局通过对金融控股公司的监管以实现对银行、证券、保险业务的全面监管,其主要任务是针对金融监管的真空及时采取相应措施,划分各金融监管机构的职责范围,协调各监管机构的利益冲突以及划分监管归属等。
(二)改进金融监管方式,提高监管效率
例如,将合规性监管与风险监管相结合,以合规性检查为前提,风险监督为主,二者并重;建立银行信用评级制度,进行合规性和风险性评级,以强化银行对其经营和风险程度的识别和管理,增强自我约束力,同时便于中央银行准确掌握银行经营状况,并根据银行的不同等级采取不同监管措施;加强银行创新业务的监管,如网络银行业务应正式列入金融机构管理范围,建立专门的网络银行准入制度,制定网络安全标准,建立安全认证体系等;在加强监管的同时注意不能扼杀和阻碍金融创新;运用现代科技对金融运行实施动态、实时、持续的风险监管,以便及时化解风险提高监管效率。
(三)健全我国金融机构的内控机制
1.合理设置内控机构
虽然我国商业银行普遍设立了内部稽核机构,但多数归各分支机构管辖,独立性和权威性不足,应借鉴国外经验,设立对最高权力机构负责的内审机构,以确保最高管理者可以随时关注实践中发现的问题。
2.建立金融机构内部控制的稽核评价制度
稽核评价制度可以进一步加强我国商业银行的内控机制的完善,尤其在我国金融机构自我约束不力、内控意识不强、过分依赖外部监管的情况下,建立内控稽核评价制度显得更加重要。
3.充实改善内控设施,建立高效的金融管理信息系统
利用计算机这一现代化工具,实现信息采集、加工处理、传输的自动化,实现信息资源共享。通过建立数据库、模型库、方法库,实现快速、准确、合理的预测和分析,提供内部控制的信息来源和最终决策支持。
(四)完善金融监管法律体系
首先,要依据国内金融业发展的现状、国际金融监管变化的新趋势以及入世后内外资金融机构监管并轨的需要,及时做好法规的废、改、立工作。其次,必须强化对金融监管执法的监督,让非金融监管职能部门承担金融监管执法监管职能,如法律部门、内审部门等。毋庸置疑,只有在立法和执法两个方面得到法律的有力支撑,金融监管才能取得良好的效果。
参考文献:
[1]胡维波:金融监管的理论综述.当代财经,2004年第3期
[2]王璇、李毅:金融监管理论演化进程及其趋势.华南金融研究,2001年第6期
[3]杨爱文、林丹红:金融监管理论:一个文献综述.浙江社会科学,2002年第3期
[4]蒋海、刘少波:金融监管理论及其新进展.经济评论,2003年第1期
[5]李成、刘社芳:从管制到自由化:金融监管理论的批判与整合.上海金融,2003年第4期
[6]秦汉锋:金融监管有效性的理性选择.武汉金融,2004年第7期
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